环保部门没有发现一起

　　铅、镉污染事件的污染源主要是冶炼加工产业，这是课题组经过统计得出的一个结论。

　　其中居于首位的污染源是电池生产业，占比超过三分之一。涉及的企业多为大中型企业，比如超霸、超威、天能等行业领军企业，也有日本松下电器等跨国公司。

　　“安徽怀宁血铅事件”即是其中一例。

　　2010年12月，安徽怀宁县高河镇新山社区23名儿童，在安徽省儿童医院检测出血铅超标。

　　当时，法治周末记者到当地调查，发现处于该事件“漩涡”中的博瑞电源有限公司，其老板来自浙江省长兴县。

　　长兴县拥有“中国铅酸蓄电池之都”的称号，其蓄电池产量占内地市场份额一半以上。2004年，就在蓄电池成为长兴县支柱产业的同时，发生了一起由儿童铅中毒引发的群体性事件。

　　之后，浙江地质调查研究院对长兴煤山一带的土壤进行检测后确认：土壤中的重金属镉、铅含量已超过国家标准；稻谷中铅含量已超过国家标准上限的5.25倍，而污染源就是蓄电池。

　　随后，长兴县开始大力治理铅污染，严格控制污染源。但长兴县减掉的那些污染企业，并没有消失，而是被各种诱人的招商条件招到河南、安徽、江苏、江西等地“落了户”。

　　“铅毒”正是借由铅酸蓄电池厂的省际污染转移，为今天各地迸发的“血铅”污染事件埋下了伏笔。

　　法治周末记者梳理发现，2010年公开报道的铅中毒事件中，半数以上的污染源集中在铅酸蓄电池行业。

　　吕忠梅向法治周末记者表示，铅、镉污染事件的发生主要是因为企业违规排污。

　　在所有污染事件中，企业违规超标排污所致45起，占比超过7成。所涉企业中相当一部分为地方政府招商引资企业。意外事故引起的铅、镉污染事件仅为两起。

　　但公众更倾向于将原因归咎于政府监管不力。

　　吕忠梅在首届国家环境与健康研讨会上介绍说，课题组在网络上进行了一项调查，当被问及“您认为目前重金属污染事件频发的原因是什么时”，6成受访者选择了“政府监管不足”，其次才是企业违规。

　　课题组发现另一个值得深思的现象是，63起铅、镉污染事件中，没有一起事件是由环境保护部门发现的。

　　然而，污染事件的爆发并非没有先兆。

　　课题组成员在陕西省凤翔县调研时发现，当地东岭冶炼公司导致周边儿童血铅事件爆发于2009年8月。但该企业此前两年的职业人群健康监护资料已经显示，铅接触工人超标率达三分之一，卫生部门对此情况既未及时上报，也没有通报环境保护部门，最终酿成重大污染事件。

　　环境与健康法律缺位

　　尤其值得关注的是，统计结果显示，63起铅、镉污染事件中，有33起引发了严重的群体性事件，占比超过一半。

　　吕忠梅表示，其原因在于，我国环境污染损害健康事件持续高发，但环境与健康领域法律制度却严重缺位，过去的环境立法基本没有考虑环境与健康问题。今年修订的环境保护法首次将环境与健康问题纳入统筹考虑，从总则到制度进行了规定。比如，在第一条中，将“保障人体健康”修改为“保障公众健康”；第三十九条建立了环境与健康调查、监督、风险评价制度；第四十七条环境污染事件应急措施中也对防止对公众健康的危害做了专门规定。但是，环境保护法刚刚修订，还没有实施。目前，健康受害者普遍面临赔偿诉求途径、范围界定、数额计算、司法鉴定等方面的瓶颈，得不到及时有效的救济，进而引发群体事件、激化社会矛盾的现象依然没有得到根本改变。

　　中国政法大学污染受害者法律帮助中心的数据证实，该中心办理的环境案件，超过30%的起诉长期不被受理，大概有25%的案件污染受害者败诉，污染受害者能够胜诉并且被执行的案件大约占三分之一。

　　吕忠梅指出，环境与健康问题的发生，是多种因素共同作用的结果。实践中，环境与健康群体事件的爆发涉及“企业排污行为-政府环境监管-公共卫生干预-群众利益诉求”等多个环节，行为主体与利益关系十分复杂。

　　由此导致的结果是，从污染物排放到人体健康受到损害，从法律上看，难以认定损害赔偿请求所需要确定的因果关系，进而难以判断由谁来承担环境污染的法律责任，吕忠梅说。

　　吕忠梅建议，解决问题的制度安排在于制定环境与健康法，明确相关主体的权利(权力)义务(职责)，包括构建环境与健康风险管理体制，明确政府的环境与健康保护责任，健全环境与健康损害赔偿制度等。

　　吕忠梅向法治周末记者表示，十二届全国人大常委会的立法计划中并没有环境与健康法，所以最近5年不会有制定法律的可能性。

　　在首届国家环境与健康研讨会上，环境保护部环境经济政策研究中心副研究员李萱建议，在环境保护法修订后的框架下，相关部门近期可以有所作为，包括研究建立环境与健康调查制度、出台环境与健康风险评估指南、出台环境健康风险清单等。

　　吕忠梅将视线转向司法解释，“目前情况下，最高人民法院制定环境污染侵权责任司法解释，可以比较好地解决已经出现的环境污染纠纷”。

　　在一个月前举行的“环境志愿律师与环境NGO联合行动公益研讨会”上，最高人民法院研究室法官孙茜表示，环境污染侵权责任司法解释将于年内出台。

　　孙茜说，本来环境污染侵权责任司法解释要在2013年起草完成，但是民事诉讼法和环境保护法做了修订，司法解释也要相应地进行调整。

　　该司法解释的专家建议稿，由最高法院委托中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授带领的团队起草，之后交给最高法院。

　　王灿发在接受法治周末记者采访时表示，专家建议稿除了明确诉讼主体、证据与举证责任、环境侵权归责原则之外，还包括因果关系认定、环境侵权的责任分配、责任承担方式、连带责任等方面。

　　在举证责任上，专家建议稿拟规定被告举证制度，在确立责任的归责原则上，实行无过错责任，排污者即使是合法排污，即使主观上没有任何要对别人造成侵害的主观故意或者过失，也要承担责任。

　　“法律并不是非得要找出一个事实真相，而是在各种事实真相弄不清楚的情况下作出一种选择，即要求排污的企业承担举证责任，这是一种法律的选择。”王灿发曾向法治周末记者解释说。

　　李萱表示，世界范围内，推动环境发展的主要动力，是公民维护自己的环境权益，基于此出现的大量环境污染诉讼和环境运动最终实现了环境与健康政策的完善。

　　李萱发现，但在我国，公民的环境权益仍缺少法律依据，难以顺利启动环境诉讼；加之我国现行环境领域法律仍处于污染防治阶段，还没有上升到环境管理和风险防控阶段，制度走向完善“只是开了一个头”。