四、评估结论“单独两孩”政策扎实有序推进，顺应民心合乎民意，得到了广大群众的认同，实施效果较好。一是前期摸底调研工作扎实，政策宣传到位，群众知晓度高； 二是各项条款严谨规范，办证程序公开透明；三是单独两孩生育意愿低于预期，政策实施一年来，领证人数仅为单独家庭存量的四分之一，与预期的50%差距较 大；四是由于政策施行时间较短，而从领证到小孩出生需要较长时间，所以“单独两孩”政策对提高生育率贡献有限。鉴于我省今后十年生育旺盛期育龄妇女数将减 少200万人，人口老龄化速度不断加快，及群众对普遍二孩的热烈期盼，有必要尽快出台更加宽松的生育政策。
五、优化人口政策的对策建议
1。尽快放开两孩生育限制，优化人口生育政策
长沙、株洲、湘潭、常德、益阳、郴州、娄底等市在自评报告里明确提出，民众对于全面放开二胎的呼声很高，希望国家尽快修改生育政策，逐步放开两孩生 育限制。根据省卫计委提供的符合“普二”政策育龄妇女的城乡和年龄结构数据，假设2017年全面放开两孩，由于夫妻双方均为农业户口、只有一个男孩的 202.92万育龄妇女生育意愿低下，假定有20%顺利生育二孩，夫妻至少一方非农、只有一个子女的171.08万育龄妇女有50%生育二孩，最多增加 126.12万新生儿，假定分五年生完，平均每年增加25.22万新生儿，总和生育率增加0.53。以2010年六普1.42的总和生育率为基 数，2017年后的五年总和生育率只有1.95。由于部分地区“80后”、“90后”群体的生育意愿比较低下，“70后”较高的再生育意愿受到年龄限制， 上述估计可能还有所偏高。总之，全面放开二孩后，总和生育率不可能达到2，低于人口世代更替水平，更不可能造成过大的生育堆积。
2。优化生育环境，提高生育意愿
单独两孩政策实施以来，新生人口并没有出现井喷式增长，符合两孩政策的部分年轻人对再生表现出“怯生”情绪。因此，必须提高人口生育意愿，优化生育 环境，做好医卫、教育等相关领域的跟进和统筹，加快幼儿园、学校、医院等与群众密切相关的公共服务设施的规划和建设，加强公共资源供给，有效降低剖腹产比 例，建立和完善二孩生育孕产假保证机制，为婴幼儿的出生和成长提供更健康的社会生活环境。
3。加强对人口政策的研究和宣传，实现逐步放宽生育政策的平稳过渡
未来五十年，湖南人口结构不断老化，抚养比居高不下，抚养压力巨大。湖南省人民政府发展研究中心“湖南人口老龄化的现状、发展趋势及对策研究”调研 组对湖南省2010-2060年50年人口发展预测表明，即使2017年全面放开两孩生育，2020年左右实行自由生育政策，2056年65岁老年人口占 总人口比重将达28.2%，接近30%的重度老龄化的国际标准。这说明人口形势相当严峻，即使尽快实施宽松的生育政策，如果没有有效的鼓励生育政策及配套 的社会政策，湖南人口严重老龄化的结果无可避免。目前需要切实加大对人口政策的深入研究。
4。完善生育证办理审批流程，建设共享的互联网婚育信息平台
生育证办理要依托互联网平台，进一步规划再生育证延期的办理程序，深化全程代办，优化审批流程，继续缩短办理时间，杜绝审批过程中可能存在的漏洞。 进一步规范行政执法行为，依法保障行政相对人合法权益。建立省际共享的互联网婚育信息平台，减少省际之间由于信息不畅通、政策不统一、制度不协调造成的生 育乱象。搭建民政、公安、计生、统计等各部门资料共享平台，实现婚姻、生育、户籍等信息共享，建立全员信息数据库，更好地实现人口监测和管理。
5。优化生育医疗资源配置，提升生育便民服务和生殖健康服务
优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，通过发放宣传册、制作公益广告、加大社区宣传力度等方式强化生育便民服务和生殖健康服务，切实提高实施“国 免”项目的规范化服务水平，开展针对性的计生指导、服务，有效预防出生缺陷。加强对高龄孕妇、高危人群的关注，在各医院专门设立高危妊娠咨询和指导中心， 通过事前和过程指导，以及怀孕后的跟踪监测，提高孕期健康和安全，降低生育风险，提高新生儿健康水平。
[1]据省卫计委数据，截至2015年4月，全省“带独生子女星标家庭再生育”人数为3.4万人，其中2014年3--9月带星标家庭再生育人数为 1.4万人，由于省卫计委的人口生育数据截止到每年的9月底，这意味着如果不实施单独两孩政策，2014年全省新生人口为90.04万人 （91.44-1.4）。考虑到省卫计委的新生人口数与六普数据比较明显偏大，有围绕1.8的总和生育率人为“设计”出生人口数据之嫌 （2010-2014年的总和生育率分别为1.82、1.84、1.97、1.92、1.83），且2012年、2013年在育龄妇女人数减少的情况下逆 势上升，数据可靠性较差。因此，我们选用2014年挤过“水分”的数据为依据，推算2015-2025年的新生人口数，其中2014年、2015年、 2017年的新生人口数没有考虑单独两孩政策的作用。2011-2020年两种方法推算的新生人口下降数虽然相差比较大，但与2011年比较，其降幅十分 接近；如以2014年处理过的数据比较，其降幅的差距可以忽略不计，这进一步说明省卫计委2014年经处理后的数据，除总和生育率人为抬高外，已基本能体 现全省人口的发展趋势。
