“年底突击花钱”，行政成本很可能被无度使用，很容易造成行政机关内部的资金黑洞。因为留存了大量资金，有些人就会想方设法把行政经费变成个人经费或者是小集体的经费来用
    如果把不同行政机关的行政经费都公开，就会把行政成本运作的控制置于公众的监督之下，相信这也能给行政部门构成一种外部的监督

　　本报记者杜晓 本报实习生杨卉

　　
    个别地方政府“年底突击花钱”现象可谓是一种顽疾，几乎每年都会上演。
    不久前，财政部有关负责人在集中解答公众关心的热点问题时，针对媒体报道的部分单位年底乱花钱现象表示，要坚决制止“年底突击花钱”。
对此，业内专家认为，“年底突击花钱”是一个老问题，之所以出现这种现象，是因为预算编制工作不甚科学。

突击花钱“存在即合理”吗

　　
    “钱太多了用不完”，听上去荒诞，却有其“合理”的一面。
    近日，湖南省长沙市一家企业的总经理状告湖南省财政厅、文化厅、湖南省省直机关事务局在政府采购招标过程中有“猫腻”——原本1500万元可以完成的采购，最后却以3000万元的高价成交。湖南省文化厅相关人员回应称，设价格下限是为“花完预算”，为了确保采购的质量。
    “钱得用完啊。”北京市一家事业单位的负责人也向《法制日报》记者发出这样的感叹。这名负责人说，钱不用完会影响第二年的拨款，上级领导也会施加压力。
“领导在公开场合也会强调节约，但私下都会督促下属部门单位尽快完成年度预算开支。对于一个地区和单位而言，倘若在年底前不能花掉所有的经费，那么在下一年度争取经费时，‘叫价’就会显得底气不足。”这名负责人说。
    记者了解到，花不完钱“不好交待”绝不是偶然现象：
    在2008年广东省“两会”上，原广州地铁老总卢光霖曾提到，地铁2号线的概算是106亿元，结算时只花了88亿元，节省18亿元，但是他却被上级批评了。
    令人忧虑的是，有业内人士指出，一场年底花钱的“大跃进”，极有可能引发其他问题。
    “到了年底，各种总结会、庆功会、表彰会接连召开，平日不敢动工的楼堂馆所趁机上马，平时不敢购置的超标轿车也可照买不误。这些‘突击式’花钱，免不了给少数人提供可乘之机。比如在‘跑部进钱’的过程中，少不了‘孝敬’实权官员；一些楼堂馆所开工，也少不了给上级审批部门送钱。”湖南省长沙市政府部门的一名工作人员说。
    “‘年底突击花钱’,行政成本很可能被无度使用，很容易造成行政机关内部的资金黑洞。因为留存了大量资金，有些人就会想方设法把行政经费变成个人经费或者是小集体的经费来用，这是很严重的问题。”中国政法大学政府法治研究院教授王敬波在接受《法制日报》记者采访时说。

监管缺失花钱屡禁不止

　　
    究竟是什么原因在鼓励“年终突击花钱”？
    记者了解到，近年来，我国财政收入连年大幅增长，基层政府部门“年底突击花钱”有了更深厚的底气。自1994年实行分税制改革以来，我国财政收入已连续18年高速增长，近几年来财政收入以GDP两倍以上的速度增长，每年都出现大量超收。
据中国社会科学院财贸所财政研究室主任杨志勇分析，12月份公职部门集中花钱问题的出现与现行政府预算体制有密切关系。
    “一般情况下，每年3月全国人大开会期间，中央财政预算才能得到批准。而在批准之前，新增项目支出基本上是不安排的。大量新增项目支出只能在预算批复下达之后才开始。现实中，由于支出需要一个过程，新增项目支出很容易拖到下半年才能得到执行。这样，下半年尤其是第四季度财政支出规模偏大就是自然而然的事。”杨志勇说。
    “在预算执行过程中，一些支出是据实结算的，如粮油物资储备管理支出，是在年终前按实际工作量进行清算并拨付资金。这种支出很自然地要转移到12月份。一些项目以收定支，如车辆购置税支出的拨付，执行中适度预拨，年终前统筹安排并办理资金拨付，对财政支出进度也会产生影响。”杨志勇说。
    财政部有关负责人近日也对此公开解释，在每年3月全国人大批准中央财政预算之前，项目支出中一般只有延续性项目按一定的比例预拨部分资金，新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出，这样就使一些资金延后支出。
    但也有人提出质疑：如果认为预算拨款和使用时间“错位”是造成年底突击花钱的客观原因，这个理由不太充分。
    质疑者认为，“就算预算安排在3月份的人大会议后批准下达，在剩下不到9个月的时间内，把加大的预算执行任务，均衡地摊到每个月来执行，是完全可以控制和做到的”。
财政部有关负责人近日公开表示，财政部门高度重视财政支出预算执行管理，坚决制止“年底突击花钱”。今年前10个月，全国财政支出完成年初预算的77.4%，比去年同期进度加快5.2个百分点，预计12月份财政支出占全年财政支出的比重将比上年进一步下降。
    湖南省审计厅的一名工作人员则对《法制日报》记者分析说，从审计的实践来看，预算执行进度前低后高不够均衡，根源恐怕还是因为预算编制不够科学合理。“对何时执行什么项目、执行多少预算额度的刚性约束不强，导致多出来的预算额度无法花完，只好突击花掉”。
    “我国的预算编制、管理、审批、执行、监督职能‘链条’,分别由不同的政府部门和机构坐守阵地，属于‘流水作业’。发改委、财政部门负责计划和财政预算草案的编制，人大财经委或财政编制委员会负责草案的审批，然后交发改委、财政部门负责编制的执行，审计部门负责对预算执行情况进行监督，并向人大常委会报告结果，这几个部门都与预算编制的科学合理有一定的影响关系。”这名工作人员说。
    王敬波认为，目前在预算的监督上也存在问题。
    “也就是说在哪些钱该用、哪些钱不该用等问题上，没有一个特别强有力的监督体系。现在虽然有审计监督，但是审计监督有时候很难对行政机关的经费该不该花、花到什么程度进行强有力的监督。在实际工作中，有一些钱是不该花的，但一些行政机关在年底突击的时候也会花出去，这说明整个财政预算经费的监督还不完善、不够有力。”王敬波说，近年来我国行政成本迅速膨胀，在一定程度上为“年底突击花钱”起到推波助澜甚至大开方便之门的作用。

治突击花钱应整合监督资源

　　
    年年突击花钱，年年喊打，但却总给人“干打雷不下雨”的感觉。
    尽管有关部门每年都表示要坚决制止年底乱花钱，但《法制日报》记者查阅资料发现，很少有地方或部门因为“年底突击花钱”违规受到处罚。
    “目前，在保障预算编制的科学性、设置各个关键控制环节上，千秋各异，利弊交织。只靠预算编制部门一家‘单打独斗’显然不现实。应该看到，现在缺少的并不是力量和资源，而是有效配置、利用所产生的一加一大于二的效果。所以，比较切实可行的办法，是立足现有体制，整合与预算编制管理、执行、审批、监督有关的职能部门，形成‘五指并拢，握紧拳头’之势。”湖南省审计厅的一名工作人员说。
    “要改变‘年底突击花钱’的局面，从根本来看，需要恢复政府预算的本义，使得预算的批复能在预算年度开始之前完成。这样，新增项目支出从预算年度开始就可以进行。对于中央层面而言，有两种选择：第一是全国人大开会时间提前到前一年的10月份。全国人大批准政府预算之后，财政部门和政府其他各部门有充分的时间在预算年度开始之前就做好各种准备工作；第二是调整预算年度。现行预算年度是公历年度。可考虑将预算年度调整为从每年的4月1日到第二年的3月31日。这样，即使全国人大会期没有改变，中央预算也可能在预算年度开始之前就得到批准。”杨志勇说。
    据介绍，我国现行财政预算编制是采用增量预算法(基数加增长)，以上年的收支情况为基础，根据对经济发展情况的预测，增加一定的比例。但是多年运用下来的结果是“预算套预算”，而基数本身合理与否都还存在问题，以至于不能符合实际的情况。
    王敬波认为，既然下一年预算的额度要由本年度收支情况决定，那么如果今年的预算资金花不完，明年的预算有可能因此被核减；而且本年度的结余也不能留作下一年使用，必须上缴财政；而钱花不完，又会被扣上“办事不利”的帽子，所以政府部门会有一种“不花白不花”的心理。
    对此，财政部有关负责人也表示，下一步，财政部门将进一步健全各单位部门预算执行管理制度，完善预算支出责任制度，建立预算绩效管理制度，创新财政监管模式，不断提高预算支出执行的及时性、均衡性和有效性，进一步提高财政资金的使用效率。
对此，王敬波分析说，预算公开才是治本之道。
    “我们一直在强调预算公开。实际上，目前整个体制的监督很乏力，而且很多都是内部自我监督，很难控制得好。如果把不同行政机关的行政经费都公开，就会把行政成本运作的控制置于公众的监督之下。”王敬波说，“我们可以想象，如果有两个部门的工作性质类似或者工作职能相当，但是这两个部门在人均行政运行成本中差距非常大，就会引起公众的关注，相信这也能给行政部门构成一种外部的监督。”